Los controles aduaneros son función de la aduana, condicionada a la gestión del riesgo.
Para entender qué es el control aduanero, es necesario precisar que la aduana cumple tres funciones esenciales:
- Recaudar los impuestos y derechos de aduana que se originan en la importación de mercancías (IVA y Aranceles), pero entendida como una función propia del derecho aduanero y no del tributario.
- Exigir el cumplimiento de medidas sanitarias, fitosanitarias o zoosanitarias en la importación y exportación.
- Ejercer el control previo, simultáneo o posterior en el proceso aduanero desde la llegada de mercancías al territorio aduanero nacional, hasta su nacionalización y posterior entrega al importador.
El control aduanero es entonces una de las funciones de la aduana sin la cual no puede ejercer su potestad para hacer cumplir las normas que permiten el flujo de mercancías entre países. El control aduanero, ha sido definido por la Organización Mundial de Aduanas como el conjunto de “medidas aplicadas a los efectos de asegurar el cumplimiento de las leyes y reglamentos de cuya aplicación es responsable la Aduana”.
Para lograr el cumplimiento de las funciones descritas, la aduana debe atender la normatividad aduanera y los acuerdos, tratados y disposiciones especiales que permitan el ejercicio de su potestad.
El artículo 1º del Decreto 1165 de 2019 establece cuál es el alcance de la norma aduanera, y nos permite vislumbrar el camino hacia el cual debe orientarse la actividad de la aduana así: “ART. 1º —Alcance. El presente decreto se aplica en la totalidad del territorio aduanero nacional y regula las relaciones jurídicas que se establecen entre la administración aduanera y quienes intervienen en el ingreso, permanencia, traslado y salida de las mercancías, hacia y desde el territorio aduanero nacional, con sujeción a la Constitución y la ley.
Asimismo, se aplica sin perjuicio de las disposiciones especiales y las resultantes de acuerdos o tratados internacionales a los que haya adherido o adhiera Colombia. Los acuerdos o tratados mencionados comprenden, entre otros, los acuerdos comerciales y los referidos a la protección de la propiedad intelectual.
La potestad aduanera se ejercerá, incluso, en el área demarcada del país vecino donde se cumplan los trámites y controles aduaneros en virtud de acuerdos binacionales fronterizos.”
En concordancia con lo expresado en esta norma, para la Organización Mundial de Aduanas (OMA), la aduana es un ente prestador de servicios que consisten básicamente en aplicar la legislación aduanera, recaudar los derechos e impuestos a la importación y exportación de mercancías y aplicar las demás leyes y reglamentos relativos a la importación, exportación, movimiento o almacenamiento de mercancías.
Si bien el Decreto 1165 de 2019 no define el control aduanero, el artículo 576 señala que este comprende una serie de medidas aplicables para asegurar el cumplimiento de la normativa de competencia de la administración aduanera, medidas que recaerán sobre las operaciones de comercio exterior y sobre los sujetos involucrados; los controles serán entonces, los indispensables para alcanzar los objetivos institucionales y se llevarán a cabo selectivamente, empleando medios tecnológicos, equipos de inspección y técnicas de gestión de riesgo para que logren el máximo resultado con la optimización del esfuerzo administrativo.
¿En qué consisten los controles aduaneros?
La función de controlar que ejerce la aduana se ejecuta a través de los denominados controles aduaneros, que no son otra cosa que una serie de acciones que permiten el ejercicio de la potestad aduanera tales como examinar las mercancías, tomar muestras, verificar los datos contenidos en las declaraciones aduaneras y la existencia y autenticidad de los documentos soporte, revisar la contabilidad y demás registros de los usuarios aduaneros, inspeccionar los medios de transporte y las mercancías y equipajes y realizar investigaciones. Esta lista no es taxativa y permite a la aduana adelantar todas las acciones que se le ocurran para garantizar el ejercicio de su control.
Ámbito de aplicación
Las medidas de control se aplican al ingreso, permanencia, traslado, circulación, almacenamiento y salida de mercancías; a las unidades de carga, medios de transporte, equipajes de viajeros y sobre las personas que intervienen en las operaciones de comercio exterior.
Control aduanero previo, simultáneo y posterior
El artículo 578 del Decreto 1165 de 2019 incorpora lo establecido por la Decisión Andina 778 de 2012 en lo relativo a los momentos en los cuales la aduana ejerce el control aduanero.
Para el efecto, la norma andina y el régimen de aduanas Colombiano, establecieron que el control aduanero puede ser anterior o previo cuando se ejerce antes de la presentación de la declaración aduanera de mercancías; simultáneo o durante el proceso de nacionalización si se ejerce desde el momento de la presentación de la declaración aduanera y hasta que se nacionalicen las mercancías o finalice el régimen o modalidad, y posterior o de fiscalización, que se ejerce con posterioridad a la nacionalización de las mercancías o a la finalización del régimen o modalidad.
La gestión del riesgo es la columna vertebral del control aduanero
Para dirigir adecuadamente los controles hacia conductas que constituyen riesgo, la DIAN cuenta con un sistema que le permite su adecuada administración. El Decreto 1165 de 2019 ha definido el riesgo como la probabilidad de que no se cumpla con la normativa aduanera. Para enfrentar esta probabilidad, la DIAN se apoya en un sistema que le permite aplicar prácticas y procedimientos para prevenir que el comercio se use contra la seguridad nacional o violando las normas aduaneras sin desconocer normas sobre habeas data y manejo de información de datos personales.
Gestionar adecuadamente el riesgo, implica que la DIAN utilice bases de datos con información de las operaciones y las personas que actúan ante la entidad para evaluar la seguridad de la cadena logística y direccionar sus actividades de control hacia las operaciones que representan mayor riesgo. La consecuencia lógica del uso adecuado del sistema, es que la DIAN podrá implementar mecanismos de monitoreo, medidas de control y en general acudir a todos los mecanismos internacionales debidamente reconocidos que le permitan garantizar el cumplimiento de la obligación aduanera.
Pero el sistema de control de riesgo no solo se ocupa de monitorear el cumplimiento de la obligación aduanera, su alcance permite identificar riesgos y ejercer controles en temas relacionados con la defensa del medio ambiente, la salud, la sanidad agropecuaria, seguridad en fronteras, prevención de la proliferación de armas, el control del lavado de activos y la financiación del terrorismo, los relacionados con las personas que intervienen en la cadena logística, el estado de las obligaciones de pago en materia tributaria, aduanera o cambiaria, sanciones, los derivados del incumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias, la evasión del pago de los tributos aduaneros por distorsión de los elementos del valor en aduana, de los tratamientos preferenciales derivados de la aplicación de las normas de origen y de los aspectos relativos a la nomenclatura arancelaria y en general servirá como uno de los instrumentos para definir el alcance del control respecto de las operaciones de comercio exterior.
Controlar la entrada y salida de mercancías en las fronteras plantea para la aduana un gran reto: controlar, sin dejar de ser eficiente y facilitadora del comercio internacional; en otras palabras, la aduana debe ante todo convertirse en un vehículo que permita adelantar los procesos de importación y exportación con celeridad y eficiencia sin dejar de lado sus funciones recaudatorias y de control propiamente dicho.
